L’occupation du domaine public par des personnes privées est soumise à plusieurs conditions dès lors que cet usage dépasse l’utilité prévue pour tous de ce bien.
Par exemple, installer une terrasse de café sur la voie publique, des panneaux publicitaires sur la voirie, des porte-menus, une terrasse, un étalage, ces actions nécessitent une autorisation préalable auprès de l’autorité publique compétente.
Cependant, les personnes publiques sont elles-mêmes obligées de respecter dans l’attribution de leur espace public certaines règles au préalable dès lors qu’il s’agit d’une ressource limitée ou qu’elle est délivrée en vue d’une exploitation économique.
L’occupation du domaine public soulève une multitude de questions juridiques et pratiques pour les citoyens et les entreprises. Cet article se propose de déchiffrer les droits, les obligations et les procédures essentielles pour naviguer dans ce domaine complexe. Nous explorerons d’abord le cadre légal qui définit l’autorisation nécessaire pour occuper un espace public, les types d’autorisation et leur impact sur la ville et le service public. Ensuite, nous plongerons dans les démarches administratives, mettant en lumière les droits et devoirs des occupants, ainsi que la gestion des conflits. Enfin, nous aborderons des études de cas révélatrices et les perspectives d’avenir pour une utilisation durable de nos espaces communs. Cet article est votre guide pour comprendre les nuances de l’occupation du domaine public et transformer les défis en opportunités.
Ainsi, dans cet article, il vous sera proposé un récapitulatif des règles encadrant l’occupation du domaine public.
Définition du champs d’application de délivrance d’une autorisation d’occupation du domaine public
Au même titre que les personnes privées, les personnes publiques disposent d’un patrimoine. Elles sont titulaires d’un droit de propriété sur leurs biens. Cependant au sein du patrimoine public, il y a une subdivision entre le domaine public et le domaine privé.
La notion de propriété publique comporte les biens à caractère mobilier ou immobilier, appartenant à l’Etat, aux collectivités territoriales et à leurs groupements ainsi qu’aux établissements publics (CGPPP, art L1.). Par conséquent, elles sont en mesure d’en disposer.
La propriété publique désigne la nature du droit (réel) que les personnes publiques, quelles qu’elles soient (État, collectivités territoriales, personnes publiques spéciales) exercent à l’égard de biens (quels qu’ils soient, matériels ou immatériels, immobiliers ou mobiliers).
Distinction de principe entre domaine public et domaine privé
Deux masses le composent : le domaine public, soumis à un régime juridique et à un régime contentieux de droit public ; le domaine privé, pour l’essentiel soumis au régime juridique et au régime contentieux de droit privé.
Le domaine public
Le domaine public correspond aux biens des personnes publiques qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public (CG3P, art L. 2111-1).
Le bien en question peut être affecté alternativement à l’usage du public ou affecté à un service public, l’utilisation sera le fait d’une personne publique. Ainsi, les administrés n’y auront accès que par l’intermédiaire du service public et dans la mesure seulement où ils sont réellement usagers du service.
Le domaine privé
Le domaine privé est défini de manière négative : feront partie du domaine privé les biens des personnes publiques qui ne relèvent pas du domaine public (article L.2211-1 du CG3P).
Comme pour le domaine public, la loi désigne certains biens comme appartenant au domaine privé tel que les chemins ruraux, la forêt, les bois.
La nécessité d’une autorisation pour occuper le domaine public
« Nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 ou l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous » (CGPPP, art. L. 2122-1).
Somme toute, l’occupation d’une dépendance du domaine public d’une personne publique ou son utilisation dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous est accordée par la délivrance d’un titre temporaire assorti d’une redevance (CG3P -, art. L.2122-1 et L.2122-2).
Nonobstant la nature du titre d’occupation, ce dernier doit être explicite. Il ne peut en aucun cas être tacite (CE, 21 mars 2003, n° 189191, Syndicat intercommunal de la périphérie de Paris pour l’électricité et les réseaux). Il ne peut être déduit de la seule occupation effective du domaine, même si celle-ci a été tolérée par le gestionnaire public et donné lieu au versement de redevances domaniales.
La convention d’occupation du domaine public doit donc revêtir un caractère écrit (CE, sect., 19 juin 2015, n° 369558).
Les différents titres d’occupations du domaine public
Les autorisations privatives d’occupation du domaine public sont temporaires, précaires et révocables et sont délivrées à titre strictement personnel par la personne publique.
Plusieurs types d’AOT peuvent être sollicitées tel que :
- le permis de stationnement : il s’agit d’une occupation sans emprise au sol pour les terrasses ouvertes, un foodtruc, le stationnement d’une camionnette. La demande est à instruire généralement auprès de la mairie, ou de la préfecture s’il s’agit d’une route départementale,
- la permission de voirie : il s’agit d’une occupation privative avec emprise au sol tel que les terrasses fermées, un kiosque fixé au sol. La demande est à instruire auprès de l’autorité administrative chargée de la gestion du domaine tel que la mairie pour le domaine public communal,
- la convention d’occupation du domaine public.
Les articles du CG3P indiquent que l’occupation ou l’utilisation du domaine public donne lieu au paiement d’une redevance, sous réserve des exceptions prévues par la loi.
Le prix de la redevance peut varier en fonction des éléments suivants :
- étendue de la terrasse ou superficie de l’étalage
- durée d’utilisation (annuelle ou saisonnière)
- valeur commerciale de la rue considérée
Egalement, l’autorisation d’occupation ou d’utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement :
- soit lorsque l’occupation ou l’utilisation est la condition naturelle et forcée de l’exécution de travaux ou de la présence d’un ouvrage, intéressant un service public qui bénéficie gratuitement à tous ;
- soit lorsque l’occupation ou l’utilisation contribue directement à assurer la conservation du domaine public lui-même ;
- Soit lorsque l’occupation ou l’utilisation contribue directement à assurer l’exercice des missions des services de l’État chargés de la paix, de la sécurité et l’ordre publics ou du contrôle aux frontières dans les aéroports, les ports et les gares ;
- soit lorsque l’occupation ou l’utilisation permet l’exécution de travaux relatifs à une infrastructure de transport public ferroviaire ou guidé.
En outre, l’autorisation d’occupation ou d’utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement aux associations à but non lucratif qui concourent à la satisfaction d’un intérêt général.
Les personnes publiques sont-elles tenues d’organiser une procédure de sélection pour délivrer l’autorisation ?
Dans certaines circonstances, la personne publique est tenue de mettre en oeuvre une procédure particulière pour mettre à disposition son domaine lors de l’occupation de la dépendance par une personne privée.
Une procédure complexe
Historiquement, aucune disposition législative ou réglementaire ni aucun principe n’imposait à une personne publique d’organiser une procédure de publicité préalable à la délivrance d’une autorisation ou à la passation d’un contrat ayant pour seul objet l’occupation d’une dépendance du domaine public.
L’article L. 2122-1-1 nouveau du code général de la propriété des personnes publiques, dans sa rédaction issue de l’article 3 de l’ordonnance du 19 avril 2017, impose ainsi à l’autorité qui entend délivrer un titre permettant à un opérateur « d’occuper ou d’utiliser le domaine public en vue d’une exploitation économique », d’organiser « librement une procédure de sélection préalable présentant toutes les garanties d’impartialité et de transparence et comportant des mesures de publicité permettant aux candidats potentiels de se manifester ».
L’ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017 relative à la propriété des personnes publiques est revenue sur ce principe pour prendre notamment en compte la jurisprudence Promoimpresa (CJUE 14 juillet 2016 Promoimpresa Srl, aff. C-458/14).
L’arrêt « Promoimpresa » de la cour de justice de l’Union européenne (CJUE) du 14 juillet 2016 impose la mise en œuvre d’une procédure « transparente et non discriminatoire » pour l’attribution de titres d’occupation :
- qui constituent des autorisations d’exercer une activité économique au sens de l’article 12 de la directive 2006/123 du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur ;
- qui intéressent un droit d’établissement en vue d’une exploitation économique relevant par nature de la liberté d’établissement prévue par l’article 49 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
La notion « d’exploitation économique » devrait être interprétée au sens large du droit de l’Union européenne qui la définit comme « le fait d’offrir des biens ou des services sur un marché donné ».
L’ordonnance de 2017 dans son article 3 impose de soumettre la délivrance de certains titres d’occupation du domaine public à une procédure de sélection entre les candidats potentiels ou de simples obligations de publicité préalable, lorsque leur octroi a pour effet de permettre l’exercice d’une activité économique sur le domaine.
Une jurisprudence venue clarifier la mise en concurrence
Par un arrêt du Conseil d’Etat, 2 décembre 2022, Société Paris Tennis c/ Sénat, n°455033, revenant sur la discutable jurisprudence Jean Bouin de 2010 (CE, 3 décembre 2010, Ville de Paris, n° 338272), le Conseil d’Etat se décide à appliquer les principes de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 tels qu’interprétés par la jurisprudence de la CJUE du 14 juillet 2016, Promoimpresa SRL selon lesquels devaient s’appliquer les règles de concurrence pour les occupations domaniales.
Limite : ces principes ne s’appliquent qu’à la condition qu’il s’agisse d’une convention d’occupation du domaine public et que celle-ci soit d’une faible accessibilité (nombre d’autorisations disponibles pour une activité donnée limité « en raison de la rareté des ressources naturelles ou des capacités techniques utilisables »).
Cette procédure est elle aussi applicable aux autorisations du domaine privé ?
Par une décision produite le même jour, soit le 2 décembre 2022, Commune de Biarritz et Société Socomix, le Conseil d’État met fin à l’incertitude en la matière en affirmant très explicitement qu’il ne résulte « ni des termes de la directive « services » ni de la jurisprudence Promoimpresa SRL que de telles obligations s’appliqueraient aux personnes publiques préalablement à la conclusion de baux portant sur des biens appartenant à leur domaine privé , qui ne constituent pas une autorisation pour l’accès à une activité de service ou à son exercice au sens de cette directive.
En somme, les titres d’occupation du domaine privé peuvent être attribués sans procédure de mise en concurrence, lorsque la personne publique agit comme n’importe quel propriétaire privé.
Par quelles mesures la procédure de sélection doit-elle être mise en œuvre ?
Une grande liberté est ainsi laissée aux personnes publiques dans la détermination de la procédure applicable, l’ordonnance préservant par ailleurs de multiples exceptions, censées épouser au mieux les contraintes opérationnelles des personnes publiques, notamment des collectivités locales.
Ainsi, aux termes de l’article L. 2122-1-1 CG3P, deux exigences se dessinent :
- La procédure doit présenter toutes les garanties d’impartialité et de transparence,
- La procédure doit prévoir des mesures de publicité permettant aux candidats potentiels de se manifester.
Ces dispositions ne sont applicables qu’aux occupations domaniales autorisées en vertu de titres délivrés postérieurement à l’entrée en vigueur de cette loi (CE, 24 novembre 2014, Société des remontées mécaniques Les Houches-Saint-Gervais, n° 352402).
En l’absence de plus de précisions textuelles, le législateur a ainsi souhaité laisser à l’autorité gestionnaire du domaine public une marge de manœuvre très large, et à tout le moins similaire à celle des acheteurs lorsqu’en matière de commande publique ils sont conduits à mettre en œuvre une procédure dite « adaptée ».
Il faudra alors prévoir de publier un avis au BOAMP ou dans des journaux d’annonces légales, sites internet de la collectivité. Egalement de mentionner dans un règlement de la consultation les éléments suivants :
- objet de la mise en concurrence,
- localisation de la parcelle,
- durée de l’occupation du domaine public,
- montant de la redevance,
- critères de sélection et pondération associée,
- aménagement de l’espace,
- esthétique,
- expérience du candidat.
L’occupation du domaine public désigne l’utilisation temporaire ou permanente des espaces appartenant aux entités publiques. Cela nécessite une autorisation préalable pour assurer le respect de l’intérêt général tout en permettant des activités spécifiques.
Le Code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) établit le cadre légal, précisant les conditions et les limites sous lesquelles ces espaces peuvent être occupés ou utilisés, assurant une gestion équilibrée et respectueuse des espaces publics.
Il existe principalement deux types : l’Autorisation d’Occupation Temporaire (AOT) pour des usages ponctuels, et le bail emphytéotique administratif pour des occupations de longue durée, chacun avec ses propres conditions et obligations.
Pour obtenir une autorisation, il faut soumettre une demande à l’entité publique gestionnaire de l’espace visé. Cette demande doit détailler le type d’occupation envisagé, la durée, et parfois, le projet associé à cette occupation.
Les occupants sont tenus de respecter les conditions stipulées dans leur autorisation, incluant souvent le paiement d’une redevance et l’engagement de ne pas altérer l’espace public de manière négative.
Une occupation bien régulée peut enrichir l’espace public, offrant des espaces pour des événements culturels ou économiques. Toutefois, elle requiert une gestion attentive pour ne pas nuire à l’accessibilité, à la sécurité ou à la qualité de ces espaces.
Pour toute question juridique liée à l’occupation du domaine public, il est conseillé de consulter un avocat spécialisé en droit public, qui pourra fournir des conseils adaptés et aider à naviguer dans le cadre légal complexe de cette matière.
